2017-10-17

能源改革核心、能源市場化改革的三個原則和四個機制

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能源改革核心在于能源體制機制改革。首先要明確能源體制機制改革的總體方向,市場化改革這一點可能沒有什么異議。但什么才是市場化改革?市場化改革是否符合能源產業的特征和發展需要?能源市場化改革包括哪些要素?這些問題都值得我們探索。

  能源市場化改革的三個原則

  從經濟學的角度來看,市場化就是讓市場在資源配置中發揮決定性作用,這也是十八大以來我國在重點領域和薄弱環節深化改革的一個總體方向。但由于能源產業除了商業化特征之外,還具備公益化特征,是關系國計民生的基礎性行業,因此像紡織、服裝、鋼鐵、化工等行業一樣完全的市場化起碼在短期內是不現實的,政府或者計劃經濟還要其中發揮一定的作用,比如能源利用帶來的環境問題、能源利用的公平問題等等。同時,能源行業也是國有企業比較集中的行業,國有成分也必然導致了能源行業壟斷化的特征。從這個意義上來說,能源市場化改革的基本原則主要有三個方面:

  一是充分發揮市場在資源配置中的決定性作用并更好發揮政府作用。政府作用必須也必要,沒有政府的有形之手,市場化過度發展也會造成市場失靈、公平難以保障等問題。但發揮政府作用要把握好度,一方面要加快政府職能轉變,完善能源公共服務;另一方面政府要發揮好監督管理作用,保障公平的營商環境和市場秩序。

  二是兼顧效率與公平。應該說,自上世紀以來的能源改革,在能源供應短缺、基礎設施不足的條件下,更多是提升了能源系統的效率,包括源頭的能源開發效率、過程的能源輸送效率和終端的能源利用效率,但卻忽視了公平。由于效率和公平之間的本質差異,一味地促進能源效率會有失公平,而注重公平卻又會犧牲效率。

  辯證的來看,兼顧效率與公平,即效率與公平同等重要,對立的兩者可以實現共存甚至共贏。能源市場化改革應當體現出效率和公平的一致性:能源系統效率的提升在促進經濟增長的同時也減少了資源的利用和污染的排放,保障了能源短缺地區的供應,從而在一定程度上保障了公平;注重能源浪費和環境污染的不公平也能促使人們更多地考慮如何在保障經濟增長的前提下提高能源系統效率,實現經濟增長的良性轉變和民生福祉的改善。

  三是能源市場化改革應當與供給側結構性改革、國企改革、投融資體制改革相適應。供給側結構性改革核心在于依托供給側的結構性調整和定向性優化,提高供給體系的質量和效率,培育和升級經濟持續增長的動力。

  能源行業中,大多數是國有企業,中央企業又占據了很大一部分,當前正在推進的國企改革,比如兼并重組、混合所有制改革等,能源企業是主要目標企業。我國現行能源投融資體制存在一些不足:一是政府投資比重過高,民間投資占比偏低;二是市場環境尚不完善,民間投資顧慮重重;三是融資渠道較為單一,融資方式亟待創新。能源投融資體制改革的核心在于由政府主導轉向市場主導,進一步激活民間投資,提高投融資體系的運行效率和效益。 

  能源市場化改革的四個機制

  從經濟學的角度來說,市場機制是通過市場價格的波動、市場主體對利益的追求、市場供求的變化,調節經濟運行的機制,主要包括四個方面:價格機制、供求機制、競爭機制和風險機制。從這個意義上來說,能源市場化改革也就包括這四個機制。筆者對電力行業更為熟悉,所以下面在談這四個要素改革時重點以電力行業為例。

  首先是價格機制。能源領域與實體經濟運行和民生福祉保障緊密相關,通過調節某一環節價格,可以實現向整個產業鏈以及關聯產業的傳導,可謂牽一發而動全身。雖然當前我國能源市場發現價格、形成價格的功能正在不斷增強,大多數商品和服務價格已由市場形成,但部分環節仍受較多政府行政干預,很多政府定價項目屬于歷史遺留問題,因此改革相對滯后,仍面臨深層次、結構性矛盾。

  以電力價格改革為例,最重要的是煤電價格聯動機制,因為現在煤炭價格已經實現市場化,但電力價格仍然是政府定價,這就導致“市場煤計劃電”的市場扭曲。此外,輸配電價是電價形成機制的重點內容,過去的輸配電價均由政府監管和統一定價,我國一直沒能確立一套合理的輸配電價核定機制,只是依賴省電網公司向電力用戶售電收入與向發電公司買電費用的購銷差價形成。電網的盈利模式主要是低買高賣吃差價,實體企業電費負擔也因此居高不下。由于歷史原因和地方因素,我國現行電價體系中存在較為嚴重的交叉補貼,這也是輸配電價改革的重點領域和薄弱環節,導致我國各地區均存在工商業企業電價與居民電價不同程度的倒掛情況。以華中某省份為例,工商業企業的平均電價為0.98元/千瓦時,而居民的平均電價僅為0.58元/千瓦時。

  其次是供求機制。供求機制是通過調節社會生產和需求,實現供求之間的基本平衡。從電力行業來說,供求機制改革主要體現在電力的生產和需求之間的矛盾。這里面又包括火電和清潔能源之間的生產和供應結構矛盾,發電企業和電網企業之間的生產和輸送矛盾,電力生產中心和負荷中心的逆向錯配,邊緣地區和農村地區的無電缺電問題等等。電力供求機制改革的根本就是要在兼顧效率與公平的基礎上,積極穩妥解決以上矛盾,實現電力系統從生產、輸送、到利用的整體最優。

  再次是競爭機制。競爭機制是各市場行為主體之間為自身的利益而相互展開競爭,由此形成的經濟內部的必然的聯系和影響。這個最明顯的例子就是電力國企,當前推進的國企改革就是理順電力行業競爭機制。在當前的電力行業中,競爭不公平體現在兩個方面,一是國企與民企之間的競爭,二是國企之間的競爭,比如中央企業與地方國企,中央企業之間等。

  我國電力行業競爭機制改革經歷了三個階段:20世紀80年代的電力短缺階段、國家電力公司成立后的電力體制改革階段,以及2002年2月開啟的新一輪電力體制改革階段。前兩個階段都是要培育更多市場主體,實現充分的市場競爭,緩解電力供應和基礎設施不足的問題。在造就了兩大電網、五大電力以及四小電力的同時,也造成了兩個方面的問題:一是民營電力企業的競爭不公平問題;二是國企之間以及同一家國企內部的過度競爭甚至惡性競爭問題。

  有鑒于此,2015年3月,國務院發布《進一步深化電力體制改革的若干意見》(簡稱“9號文”),拉開了第三輪電力體制改革的序幕,電力國企改革就是改革的一個重要組成部分。電力國企的兼并重組如火如荼(比如前些天神華和國電的合并,以及最近的華能和國電投的合并),合并的優勢就不贅述了,缺點也顯而易見:其一,行政干預過多;其二,兩家大型企業的整合,尤其是企業文化的整合,是一個較長也較為復雜的過程,整合不好甚至可能會出現“1 1<2”的情況。其三,整合后行政機構太多,不符合國企精簡機構、減少管理層級的方向。< span="">

  最后是風險機制。風險機制是市場活動同企業盈利、虧損和破產之間相互聯系和作用的機制。客觀來說,我國之前電力行業的風險機制本質上是一種技術性防范機制,目標是防范安全事故風險,比如煤炭安全事故,電力運行故障等等。從風險機制的根本來說,電力行業應當建立一種系統性、體制性的防范機制,這不僅要有效防范安全事故風險,還要防范環境風險、投融資風險等等。金融機構是經營風險的部門,即在做好風險防控的基礎上追求最大的收益。從這個方面來說,金融機制應當成為風險防范的一個核心要素。我們在之前的能源改革過程中,主要是把金融作為一種投融資模式,卻忽視了金融作為風險機制核心要素的作用。


(吳琦 作者簡介:九三學社中央人資環委委員)


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